vous invite à une journée d'études

" La stratégie américaine : bilan et perspectives "

Lundi 21 janvier 2002
dans les locaux de la Maison de la Chimie
28, rue Saint-Dominique - 75007 Paris

Les attentats du 11 septembre ont déclenché une spirale d'événements qui ont eu d'énormes résonances à l'échelle de la planète. Il n'en demeure pas moins que la nature profonde de ce qui s'est passé reste encore à comprendre pleinement. Il convient par conséquent de rester prudent dans l'évaluation de la crise, des événements eux-mêmes et de leurs conséquences à long terme, y compris sur la nature de la puissance militaire américaine.

Aux États-Unis mêmes, le traumatisme provoqué par les attentats a suscité une vague de fond patriotique quasi unanime. Elle a permis aux dirigeants américains de réagir dans un temps rapide et efficacement. Après la défaite des Taliban et du réseau Al Qaida en Afghanistan, la question qui se pose est de savoir si les intentions du président Bush de poursuivre à l'échelle de la planète la guerre contre le terrorisme, et ses soutiens, ne va pas entraîner l'Amérique dans une spirale d'interventions avec les risques politiques et militaires qui en découlent.

Il faut en outre souligner que les attentats du 11 septembre, perpétrés contre la population américaine et non contre ses forces armées (si l'on exclut l'attaque symbolique contre le Pentagone), peuvent être considérés comme un " succès " pour les ennemis de l'Amérique. Ces ennemis, à commencer par Al Qaida, sont d'une nature nouvelle et l'un des défis qui se pose à l'Amérique est de bien comprendre la nature de ces ennemis ainsi que leur mode d'action pour mieux les combattre par des moyens qui ne seront pas nécessairement militaires.

De ce point de vue, la posture militaire des États-Unis n'a pas été fondamentalement bouleversée par les attentats du 11 septembre. Les forces armées américaines avaient entrepris une transformation significative depuis le début de la décennie 90 qui n'est pas remise en cause. Elles ont, par contre, bénéficié, depuis l'arrivée au pouvoir de l'administration Bush, d'une augmentation sensible de leurs ressources budgétaires. Qui connaîtront la plus forte augmentation depuis les années Reagan. Le budget militaire pour 2003 sera ainsi de 379 milliards de dollars en augmentation de 48 milliards de dollars par rapport au budget 2002, qui avait déjà été substantiellement augmenté à la suite des attentats du 11 septembre 2001.

Depuis l'opération Desert Storm, l'engagement des moyens militaires américains a montré le rôle décisif joué par la puissance " aérospatiale " (Aerospace Power). Cette dernière est désormais au centre des réflexions sur la nature de la guerre " à l'américaine ". Le facteur aérien domine désormais la conception des opérations (air-dominant) davantage que la dimension terrestre des opérations (land-centric). La puissance aérospatiale des États-Unis leur permet de frapper directement les centres de gravité stratégiques ennemis et de l'emporter dans tout type d'engagement aux niveaux stratégique, opératif ou tactique y compris contre des adversaires atypiques comme les Taliban. La puissance aérienne dissuade, arrête l'ennemi en cas d'hostilité, et l'emporte. Son emploi débouche sur l'idée de " contrôle stratégique " (strategic control) qui s'impose aujourd'hui comme cadre stratégique dominant dans la politique militaire américaine.

Son objectif est d'exercer une influence sur " les systèmes " que l'ennemi compte utiliser (ses centres de gravité). Il repose sur la faculté de pouvoir prendre rapidement l'initiative sur l'adversaire ; de contrôler ses capacités à agir sur l'utilisation du temps plutôt que de l'espace. C'est ainsi par exemple que lors d'Enduring Freedom le concept de " Persistent ISR (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance) " a permis de transmettre instantanément les informations collectées par les capteurs (drones Predator, E-8, RC-135, etc.).

De son côté, l'US Army est engagée depuis plusieurs années dans une vaste entreprise de transformation. Des doutes sur la place et le rôle de l'armée de Terre se sont en effet multipliés avec les succès impressionnants des deux campagnes aériennes majeures de la décennie 90 (Desert Storm contre l'Irak et Allied Force contre la République Fédérative de Yougoslavie). C'est à partir de ce constat et de la nécessité d'envisager le renouvellement d'une partie de ses matériels que, sous l'impulsion du Chef d'état-major de l'armée de Terre, le général Shinseki, l'US Army a cherché à se transformer. Son objectif est de devenir une force capable d'être engagée dans n'importe quel type de scénarios dans les délais les plus brefs. Cet objectif s'inscrit dans le projet Objective Force qui est largement structuré autour de la réalisation d'un nouveau type de brigades, ICTB (Interim Combat Team Brigade) capables de se déployer en un temps très bref (96 heures pour la première) sur un théâtre d'opérations. Une plus grande efficacité est attendue de ces unités grâce à la numérisation du champ de bataille et à la capacité corrélative des unités à utiliser les nouvelles technologies de l'information. Transparaît ici le retour sur le devant de la scène de l'idée de la bataille d'attrition comme modèle dominant. Cette évolution ferait passer de nouveau, chez les Américains, le balancier vers leur approche traditionnelle de la guerre d'attrition au détriment de la guerre de manœuvre qui s'était imposée au sein de l'US Army au début des années 80 avec AirLand Battle.

De leur côté, l'US Navy et le Marines Corps avec la cinquième Flotte, composante navale du CentCom, ont activement participé à l'opération Enduring Freedom, notamment au début des opérations, en exécutant de très nombreuses missions aériennes au-dessus de l'Afghanistan. Le concept stratégique qui sert de guide tant pour la programmation des moyens, pour l'emploi que pour la transformation de la Navy mais aussi du Marines Corps figure dans le document doctrinal " From the sea ", qui date de 1992. Ce document de base sera complété en novembre 1994 avec la publication " Forward …From the Sea ". L'un et l'autre continuent de représenter le cadre des transformations tant de la Marine que du Marine Corps. Dans ces documents, les deux Services tiraient les leçons de la fin de la Guerre froide et engageaient leurs armées respectives dans un changement visant à réorienter leurs missions du contrôle des espaces maritimes (control of the seas) vers la projection de puissance et l'action combinée sur la frange littorale dans le cadre de forces expéditionnaires conjointes (Naval Expeditionary Forces). Ces forces doivent être aptes à répondre sans préavis à une crise survenant à l'échelle de la planète ; elles sont structurées de telle façon qu'elles sont susceptibles d'avoir un effet de puissance décisive en mer, sur terre et dans les airs ; elles doivent être en mesure de durer sur un théâtre d'opérations ; elles doivent enfin pouvoir s'affranchir de toute restriction de passage ou de survol décidée par un gouvernement étranger.

Les forces armées américaines ont démontré, une fois de plus, en Afghanistan leur savoir-faire. Ce dernier confirme ainsi que les grandes orientations qu'elles ont définies au milieu des années 90 s'avèrent être pertinentes et que les modernisations qu'elles ont entreprises résultent davantage d'un processus graduel de transformations que d'une rupture d'avec le passé.

1. Les prochains théâtres d'opérations

La liste des " théâtres " de la deuxième phase est désormais " tombée dans le domaine public ". Celle que nous faisons ici même dès le 21 septembre est toujours valable : Somalie, Yémen, Soudan, Philippines, Irak notamment.

Il faut en fait distinguer deux catégories de pays. D'abord ceux pour lesquels il y a coopération avec le gouvernement en place, et où la deuxième phase a déjà commencé.

• Somalie. Mission américaine dès le mois de décembre, coopération avec les responsables locaux (surtout opposition au gouvernement transitoire). Présence navale et aérienne alliée significative, française, britanniques, et allemande (renseignement, contrôle trafic maritime), notamment à partir de Dubaï.
  
  
• Yémen. Le gouvernement a pris les devants, peut-être avec un soutien américain, et a procédé à un coup de filet le 18 décembre contre les camps terroristes affiliés à Al Qaida. C'est le fils du Président lui-même qui dirige les opérations.
  
  
• Philippines. 600 militaires américains sont attendus aux Philippines dans les semaines qui viennent, officiellement pour un " exercice " conjoint, en fait pour aider le gouvernement à se débarrasser du Abou Sayyaf, réputé financé par Ben Laden.
  
  
• Indonésie. Forte opposition de principe à appui ou présence militaire américaine.

Mais il y a une deuxième catégorie. Je disais ici le 21 septembre que l'une des victimes politiques des attentats de New York et Washington était la catégorie des " États-voyous ". En fait il faut affiner l'analyse. Si la liste traditionnelle des États-voyous n'a plus de sens aujourd'hui (le Soudan et l'Iran sont en passe d'en sortir), il reste un " noyau dur ". Ce noyau dur, ce sont les deux pays qui ont donné le plus de fil à retordre aux États-Unis depuis maintenant dix ans, les deux pays autour desquels la stratégie militaire générale américaine de l'après-Guerre froide a été construite, j'ai nommé l'Irak et la Corée du nord. Lorsque le président Bush, le 11 décembre dernier à la Citadelle, dit que les pays qui soutiennent activement le terrorisme sont aussi ceux qui cherchent à se doter d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs, il pense à mon avis avant tout à l'Irak et à la Corée du nord. Et je pense que l'un des grands chantiers stratégiques de l'administration Bush va être de changer la donne sur ces deux pays.

• Irak. La crise de l'anthrax a permis aux partisans d'une opération sur l'Irak de relever la tête. Le scénario est déjà écrit. Printemps, refus irakien de voir revenir les inspecteurs, élément déclenchant de l'opération. Mais difficultés. Autrement plus complexe que l'Afghanistan (alors même que l'opération serait condamnée au succès sauf à être la " Baie des Cochons " du président Bush). On voit mal comment succès garanti sans déploiement massif en Arabie Saoudite et en Turquie. Facteurs aggravants : situation au Proche-Orient ; absence de soutien de la part des pays amis ou alliés.
  
  
• Corée du nord. Le dialogue intercoréen est dans l'impasse. Pas de solution militaire envisageable contrairement à l'Irak, mais opération contre les installations nucléaires du pays concevable (à condition d'avoir un nihil obstat de la part des Sud-Coréens et des Japonais, ce qui n'est pas gagné d'avance). Date-clé : échéance de l'accord KEDO (et du gel du programme nord-coréen) en 2004, alors que le chantier n'a quasiment pas avancé.

2. Les conséquences du 11 septembre et des opérations en Afghanistan sur la stratégie américaine

Des enseignements importants, mais pas de conséquences majeures.

a) Des enseignements importants. Sur le plan militaire : importance des drones (y compris drones armés), combinaison forces spéciales/puissance aérienne. Sur le plan stratégique : interrogation sur le bien-fondé de la doctrine républicaine (hostilité au PK de longue durée, pas de " nation-building "). Coût de la " négligence de l'Afghanistan ". Mais dilemmes liés à la présence militaire (diminue et accroît les risques).

b) Mais pas de conséquences majeures. Pourquoi ?


a. 9/11 : confirmation ou accélération de tendances déjà existantes


- Sur le plan militaire. Part de plus en plus grande des munitions guidées, très précises (5-10 % en 1991, 35 % en 1999, près de 90 % en 2001). Utilité des bombardiers stratégiques à long rayon d'action pour les conflits conventionnels. Rôle indispensable des forces au sol, ne serait-ce qu'alliés de circonstances comme auxiliaires. Importance de la " défense du sanctuaire ".

- Sur le plan stratégique. Renforcement liens Philippines, Singapour, Asie centrale. Possibilité ouverte d'un basculement présence permanente de Golfe à Asie. Arabie saoudite : seul pays du Golfe à ne pas avoir signé d'accord de coopération de défense avec les États-Unis. Et conditions du stationnement de moins en moins bien acceptées de part et d'autre. Asie centrale : constructions en dur en Ouzbékistan, en Kirghizie, au Tadjikistan... Problème de l'Arabie saoudite : en fait les États-Unis font face au problème traditionnel de l'usage de bases et de facilités initialement construites pour défendre le pays hôte (même problème en Europe). Accélèrera probablement réflexion sur modes alternatifs (projection de puissance depuis territoire américain à partir de " grandes plate-formes " telles que navires-arsenaux ou bombardiers stratégiques, bases off-shore). Mais cet éventuel basculement ne se fera pas tant que l'Irak reste une menace.

b. Forte résistance au changement dans l'appareil de défense américain, comme en témoigne la QDR publiée le 30 septembre. Extrêmement conservatrice malgré une rhétorique de façade (" top-down ", " capabilities-based "…). La révolution n'a pas eu lieu et n'aura pas lieu. Bush, comme le dit O'Hanlon : " Comment un Texan pourrait-il sauter une génération ? " ! Également, refus d'augmenter très significativement le budget de la défense.

En revanche, un changement de donne en Irak et en Corée du nord autoriserait une transformation significative de la stratégie américaine. Mais cela sera sans doute le travail du prochain Président.

Robert Bussière : Quel est le rôle de Djibouti dans la riposte ?
Bruno Tertrais : Il avait été pressenti, dès septembre, comme une pièce importante du dispositif mais les Américains semblent plutôt lui préférer Dubaï - néanmoins Djibouti devrait jouer un rôle au niveau du renseignement sans doute.

Général Quesnot : On assiste à un basculement des centres d'intérêt US vers l'Ouest ; cela demande de s'interroger sur un regain de validité des thèses de l'Amiral Rickower ? Va-t-on vers une création de systèmes de forces flottants nucléaires ?
Yves Boyer : Les portes-avions demeurent la base du système américain.

Jean Marguin : Que faut-il penser du concept de menace asymétrique dans la logique du 11 septembre ?
Cela a été un débat américain dans les années 1990, cela correspondait à la bataille théorique sur les " Lights Divisions ". La pertinence du concept d'asymétrie n'a pas été démontrée. Sinon que presque tout est asymétrique

Radio Classique : Comment analysez-vous l'emploi des forces spéciales ? Y a-t-il une nouvelle stratégie ?
Yves Boyer : Les forces spéciales engagées ont rencontré peu de succès et la manière dont elles ont été engagées a généré beaucoup de mauvaise humeur dans les rangs, sinon l'utilisation a été classique : reconnaissance et assistance (search and rescue).

Un étudiant : Quel a été l'effet des alliés de circonstance ?
Bruno Tertrais : L'armée américaine a géré le quotidien. L'utilisation de l'alliance du Nord ou des Britanniques ou des Pakistanais a été fonction des circonstances et des besoins tactiques militaires ou diplomatiques.

Pierre Conesa : La guerre n'est pas finie avec la guerre en Afghanistan. Que peut-on dire du terrorisme et des vraies causes ?
Bruno Tertrais : Les Américains vont poursuivre sur le front du terrorisme ; ex. flux financiers et paradis fiscaux. La vraie question va être le débat sur la présence américaine en Arabie Saoudite et l'avenir des relations entre les deux pays.
Yves Boyer : Il y a une réflexion en profondeur en cours.

Un des domaines dans lesquels l'on pouvait s'attendre à ce que les États-Unis " remercient " la Russie pour le soutien apporté au lendemain du 11 septembre était l'arms control, un des sujets sur lesquels des tensions se sont exprimées dans les relations bilatérales dans les années 90.


L'importance de l'arms control pour Moscou

Ce domaine apparaît comme un enjeu très sensible vu de Moscou, dans la mesure où il s'agit pour les élites russes d'un cadre " gratifiant ", en tant que :

• élément résiduel de l'ancienne relation de superpuissance à superpuissance ;
• domaine majeur de participation de la Russie dans le jeu international (donc une forme de " recours " compte tenu du caractère restreint des ressources sur lesquelles la Russie peut " appuyer " sa politique étrangère) ;
• garantie d'une meilleure prise en compte de ses intérêts par les États-Unis.

Vladimir Poutine a insisté sur l'intérêt de son pays pour ce cadre. Élu en mars 2000, il obtient moins d'un mois plus tard et coup sur coup la ratification si longtemps attendue du Traité Start-2 et celle du TICE. Il tente visiblement de reprendre l'initiative en matière d'arms control avec pour motivation l'idée que la restauration d'une dynamique bilatérale en la matière pourrait faire partie du " package " de concessions attendues de Washington en échange d'un assouplissement de Moscou sur l'avenir du Traité ABM et les défenses anti-missiles.

Mais les premiers mois au pouvoir de l'administration Bush ont contribué à placer cette problématique dans un cadre moins gratifiant pour la Russie, certaines évolutions des positions américaines la renvoyant davantage à quelques unes de ses faiblesses qu'à des positions de prestige.

De fait, Washington veut créer un " nouveau cadre stratégique " et exprime à cet égard la volonté de sortir du cadre classique de l'arms control. Les autorités américaines soulignent :

• qu'il n'est pas question de lier des décisions sur la politique de sécurité et étrangère nationale aux " sensibilités " de la Russie (défenses anti-missiles), ce qui rappelle à Moscou que son importance diminue dans la politique extérieure américaine ;
• leur manque d' " enthousiasme " pour que les futures réductions des armements nucléaires stratégiques s'inscrivent dans un nouvel accord contraignant, conformément aux attentes du Kremlin ; la perception est répandue à Moscou que cette position est liée au fait que l'arsenal russe, pour cause de contraintes budgétaires, subira une réduction " naturelle " (1 000-1 500 têtes d'ici à 2010-2015) ; cela renvoie la Russie à sa difficulté de maintenir la parité stratégique avec Washington ainsi qu'à la lenteur de la modernisation de son potentiel nucléaire.

D'une manière générale, le ton adopté par les nouveaux dirigeants américains à l'égard de Moscou est beaucoup plus " dur ", traçant un lien direct entre certains " comportements " de la Russie (Chine, Iran, Inde) et la menace contre laquelle est censé être déployé le système anti-missiles américain. Parallèlement, l'administration Bush a envisagé, dès son arrivée au pouvoir, de réduire l'effort consacré aux programmes d'assistance au démantèlement des armements nucléaires et de sécurisation des sites nucléaires russes, ce qui amène les Russes à ressentir leur dépendance par rapport aux États-Unis, consécutive à l'incapacité de leur budget à faire face au coût de leur désarmement.

Depuis, les relations entre Moscou et Washington se sont améliorées, amélioration confirmée et confortée par l'attitude de V. Poutine aux attentats aux États-Unis. Mais le Sommet de novembre 2001 a marqué le maintien de l'intention des États-Unis de sortir de l'arms control traditionnel, ce que leur décision de se retirer du Traité ABM semble confirmer

Impact en Russie de la décision sur le retrait du Traité ABM

• Affaiblissement des positions de Vladimir Poutine en interne : la réaction officielle à cette décision a été modérée mais les positions qui s'expriment dans les milieux militaires et à la Douma, relativement " docile " face à l'Exécutif depuis presque deux ans, sont plus nuancées (cf. par exemple la résolution de la Douma condamnant à 326 voix contre 3 la décision américaine et appelant le président à la consulter sur la réponse qu'il convient d'y apporter) ; à cela s'ajoute le fait que la perception est largement répandue dans ces mêmes milieux que la Russie n'a rien obtenu en échange du soutien de V. Poutine à la coalition anti-terroriste (présence américaine en Asie centrale, concessions commerciales, association de la Russie à la prise de décisions dans le cadre de la relation avec l'OTAN…) ;
• Renforcement du " complexe " des responsables militaires russes par rapport aux capacités technologiques américaines dans le domaine militaire ; il est fréquemment souligné que si le " bouclier anti-missiles " ne devrait pas, à moyen terme, menacer la dissuasion russe, il permettra aux États-Unis de nouveaux sauts qualitatifs technologiques et l'acquisition de la supériorité militaire absolue (pour reprendre les termes de Sergueï Rogov, directeur d'un des principaux think-tanks russes sur les questions stratégiques et les relations internationales) ;
• Est également évoqué, par exemple par Alekseï Arbatov, vice-président de la commission de défense à la Douma, le risque que la décision américaine ne conduise à une vulnérabilité accrue pour la Russie, notamment si cela conduit la Chine, dont les intentions à terme envers la Russie ne sont pas si claires, à renforcer son arsenal nucléaire stratégique.

Facteurs de la relative modération de la réaction russe

Le président Poutine a évoqué la décision américaine comme une " erreur, non une menace ". D'une manière générale, l'équipe dirigeante paraît vouloir maintenir la ligne de non confrontation et même de coopération avec les États-Unis. Or, il y a de cela encore quelques mois, la perspective de voir les États-Unis se retirer de manière unilatérale du Traité ABM suscitait de vives réactions à Moscou. A cela, plusieurs raisons :

• les dividendes que le Kremlin attend en " récompense " de son soutien à la coalition anti-terroriste ne s'expriment pas uniquement dans le domaine considéré dans notre conférence, mais aussi en termes de relations économiques, de soft security (lutte contre la criminalité, lutte contre le terrorisme), de participation de la Russie dans la prise de décisions internationale… Le président Poutine veut considérer qu'en ces domaines, tout n'est pas fermé (il a par exemple souligné que la question d'un retour à la confrontation qui serait lié à la décision américaine sur le Traité ABM ne se pose pas si la nature des relations Russie-États-Unis et Russie-OTAN évolue dans un sens conforme aux attentes russes) ;
• V. Poutine veut maintenir la ligne visant à poser la Russie en acteur responsable et constructif des relations internationales, dans l'espoir de renforcer ses positions dans le jeu mondial tout en essayant de contribuer parallèlement à la détérioration de celles des États-Unis (cf. la ratification simultanée de Start-2 et du TICE, qui avait été accompagnée de dénonciations " soft " du caractère douteux de l'attachement de Washington à la lutte contre la prolifération, puisqu'il n'a pas ratifié le TICE et envisage l'abandon du Traité ABM, " pierre angulaire " de l'architecture de plusieurs dizaines d'accords de désarmement) ; aujourd'hui, les officiels russes indiquent que la Russie, elle, veut contribuer à combler le vide juridique créé dans le domaine de la stabilité stratégique par la décision américaine, souhaite aider à pallier l'impact négatif de cette décision en matière de non-prolifération, ne se laissera pas entraîner dans une nouvelle course aux armements, etc. ;
• Attaché à cette ligne : l'espoir de Moscou que cela renforcera ses " ressources " pour influencer les États-Unis par la suite sur d'autres questions par une forme de " récupération " des mécontentements exprimés par d'autres pays à l'annonce de la décision américaine.

De fait, la Russie entend utiliser les mois qui viennent pour tenter d'obtenir un dialogue avec les États-Unis sur différentes questions :

• reprise envisagée par les États-Unis des essais nucléaires souterrains ;
• intention affichée par Washington de stocker, plutôt que de détruire, les armes nucléaires stratégiques qui seront touchées par les futures réductions ;
• " manque d'enthousiasme " pour inscrire ces réductions dans un accord formel (la Russie veut un accord vérifiable et des mesures de transparence).

Perspectives des relations russo-américaines dans un cadre a priori plus délicat

Tout ne paraît pas fermé :

• V. Poutine espère pouvoir, dans sa stratégie de " récupération des mécontentements ", atteindre également les détracteurs américains de la politique de George Bush (ceux par exemple qui jugent qu'il serait inopportun de sortir complètement de la structure traditionnelle du dialogue bilatéral sur le désarmement, parce qu'elle offre certains avantages en termes de transparence, de vérification, et qui pourraient se montrer sensibles à l'argument employé par certains officiels russes sur le fait qu'en conséquence du retrait américain du Traité ABM, la Russie pourrait envisager de renoncer à Start-I ou du moins certaines de ses clauses, comme celles sur la vérification et l'échange de données) ;
• Washington s'est dit prêt à tenir des consultations régulières avec Moscou sur les questions stratégiques et de défense ;
• Décision a été prise de renforcer, plutôt que de réduire, les programmes d'assistance au démantèlement des armements nucléaires et de sécurisation des sites nucléaires russes ; cela peut signifier que l'administration Bush sait faire preuve d'une certaine souplesse face aux oppositions internes (de nombreuses voix s'étaient exprimées dans le débat interne américain pour dénoncer le caractère erroné, voire irresponsable, du projet de réduire cette partie de l'investissement américain au profit de la lutte contre la prolifération) ; la Russie a fait savoir qu'elle considère que ces programmes sont, entre autres choses, le lieu d'un dialogue constructif entre les deux parties, et a réagi positivement à la décision de conforter lesdits programmes ; cela pourrait constituer un facteur important pour le maintien des relations de coopération.

Mais, sur ce dernier point, des questions se posent. Jusqu'à présent, un obstacle important à la bonne marche de ces programmes a été le problème de l'accès aux sites " sensibles " russes. Si les États-Unis devaient décider de stocker plutôt que de détruire les armes nucléaires dans le cadre des futures réductions et de ne pas inscrire ces dernières dans un nouvel accord formel, la volonté de transparence russe dans le cadre des initiatives de " réduction de la menace " pourrait se réduire encore davantage. Par ailleurs, si les deux parties reconnaissent que la lutte contre la prolifération doit être, après le 11 septembre, un domaine de coopération plus intense, la question se pose toujours de savoir si les deux pays sauront s'entendre sur ce qui est transfert de technologies " proliférant " et ce qui ne l'est pas.

1. Données de base du changement et éléments de la toile de fond par rapport à laquelle jouent ces changements

- La décision américaine de rechercher un " nouveau cadre " (" new framework ") en matière d'arms control, passe par des décisions unilatérales et par des accords de type politique, sans engagement juridique.

Manifestations par ordre chronologique de cette tendance : discours de George W. Bush à la NDU le 1.V.2001 ; rejet (avant et après le 11 septembre) du projet de protocole de vérification du Traité d'interdiction des armes biologiques ; annonce du retrait ABM.

Cette évolution s'inscrit dans la tendance générale des États-Unis à s'affranchir des contraintes institutionnelles multilatérales et juridiques internationales.

- L'avènement de l'hyperterrorisme : si les attaques du 11 septembre furent conduites par des moyens conventionnels, elles ont montré que des groupes non-étatiques pouvaient et voulaient conduire des opérations de destruction de masse. Tôt ou tard, de telles opérations seront conduites avec des armes dédiées (NRBC). Les politiques de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM) devront donc intégrer ce risque, au-delà du risque de la prolifération de ADM entre les mains d'États, d'autant plus que les contre-mesures dissuasives à l'égard d'États proliférants sont totalement inopérantes à l'égard de groupes non-étatiques.

Résultantes : non seulement la recherche militante du " new framework " en matière d'arms control, mais surtout, la priorité aux actions de contre-prolifération indépendamment du régime multilatéral de non-prolifération.

- La décision du Président Poutine, avec le soutien de la population russe et contre la résistance de la technostructure post-soviétique, de faire de la politique étrangère et de sécurité une variable fortement dépendante par rapport à la priorité donnée à la modernisation économique et sociale de la Russie.

Résultante : le maintien d'un partenariat russo-occidental nonobstant la décision américaine sur le Traité ABM (entre autres).

- Le défi auquel la lutte contre la prolifération est placée en Asie. Si dans l'ensemble, la politique de non-prolifération a connu de réels succès au cours des vingt/trente dernières années - la liste des pays à prétentions nucléaires était, en 2001, très voisine de ce qu'elle était en 1970-75 (à comparer aux prévisions de prolifération massive faites pendant les années 60) ; mais en Asie, le système risque de s'effondrer, avec un arc de puissances nucléaires ou quasi-nucléaires s'étendant d'Israël à la péninsule coréenne. Le risque a été aggravé par la reconnaissance américaine (suivie par les pays de l'Union européenne) de facto du statut nucléaire de l'Inde et du Pakistan : cet acte de Realpolitik avait des justifications multiples (co-optation puis modernisation du Pakistan dans la lutte contre l'hyperterrorisme ; non-marginalisation stratégique de l'Inde ; réduction des risques de conflit entre Islamabad et New Delhi) - mais avec un prix à long terme plus ou moins élevé.

Résultante : avec l'accroissement des risques de prolifération dans un Moyen-Orient stratégiquement fragilisé, la priorité à la lutte contre la prolifération s'accroîtra ;


2. Implications stratégiques et doctrinales

- Le " new framework ", pour fonctionner efficacement, suppose que s'enracine le changement de nature des relations entre les États-Unis et la Russie, avec un niveau de confiance et de non-antagonisme tel que des engagements juridiques deviennent inutiles : il n'y a pas de traités d'arms control entre les États-Unis (35 % des dépenses militaires mondiales) et les États de l'Union européenne (20 % des dépenses militaires mondiales). Ce constat entraînera relativement rapidement des choix à Washington entre la promotion du " new framework " d'une part, et la poursuite d'une politique de concessions suffisantes envers la Russie d'autre part. De fait, le nouveau Nuclear Posture Review américain pose désormais en principe le caractère non-dimensionnant du facteur russe dans la détermination du volume des forces nucléaires américaines ; mais ce début de choix en matière stratégique est qualifié (" force sizing not driven by an immediate contingency involving Russia ").

Naturellement, il ne peut pas y avoir d'arms control efficace sur la seule base du " new framework " ; et malheureusement, si l'on peut être tenté d'en déduire que les Européens devront prendre le relais par rapport aux Américains en matière d'arms control multilatéral, cela sera au mieux difficile (comme la création d'une CCI sans les Américains), au pire impossible (comme l'absence d'un protocole de vérification du traité " bio ").

- La coopération avec la Russie en matière de lutte contre la prolifération est confirmée, du moins à travers la reconduite du Cooperative Threat Reduction Program. Ce programme qui dure depuis une dizaine d'années a eu, entre autres objectifs, celui de contrer les efforts de groupes non-étatiques (" non autorisés ", dans le jargon russe), de s'emparer de, ou de transférer à des tiers, matières fissiles et connaissances. Le CTR, dans ce sens, était un précurseur du changement de gravité de l'effort de la lutte contre la prolifération.

- Nouveaux termes de la lutte contre la prolifération : de la vulnérabilité absolue de nos sociétés par rapport à des groupes non étatiques disposant d'armes NRBC découlera une nécessité absolue de s'attaquer aux risques de transferts d'États " possessionnés " vers des groupes hyperterroristes. La politique américaine est ici plus nuancée qu'il n'y paraît, passant par la coopération, plutôt que par la coercition dans le cas de la Russie, du Pakistan, de l'Inde ou même de la Corée du Nord. Cependant, telle n'est pas la tendance vis-à-vis de l'Irak, où une éventuelle intervention sera légitimée au nom de la lutte contre la prolifération (et notamment du risque de prolifération de l'Irak vers des ennemis non étatiques des États-Unis). Les Européens ont naturellement des raisons nombreuses et fortes pour tenter de décourager les Américains d'organiser une expédition militaire en Irak (cf. notamment les risques de déstabilisation dans la région, qui sont les mêmes que ceux qui avaient conduit Bush père à arrêter l'offensive terrestre au bout de 100 heures pendant la guerre du Golfe) : mais les Européens ne pourront pas faire l'économie d'une réflexion stratégique, débouchant sur une doctrine, sur la nouvelle donne en matière de prolifération.


3. Questions pour l'Europe

Les éléments d'une réflexion européenne devront comprendre une analyse des points suivants, entre autres :

• dans quelle mesure convient-il d'accroître les incitations permettant de réduire le risque de transferts proliférants d'États pauvres ou fragiles vers des groupes non étatiques ? Et jusqu'où faut-il aller, non seulement au plan financier direct ou indirect (cf. ré-échelonnement de la dette pakistanaise) mais aussi en termes d'aide technologique (cf. dialogue US-Inde et US-Pakistan au sujet de la sécurité et de la sûreté des armes nucléaires PAL), notamment envers des États n'ayant pas signé le TNP (au risque donc de mieux traiter ceux qui sont " dehors " que les vertueux qui sont " dedans ") ;
  
  
• jusqu'où et comment organiser une approche concertée des États européens et non européens destinés à contrer l'unilatéralisme américain en matière de refus de nouveaux engagements juridiquement contraignants en matière de non prolifération. (cf. protocole de vérifications du traité " bio ") ? Car s'il y a un domaine où le " new framework " n'a pas de sens (les États proliférants ne sont pas a priori ceux avec lesquels règne la confiance) et où l'unilatéralisme n'apporte pas de solution suffisante, c'est bien celui de la production et des transferts de matières et de connaissances proliférantes ? L'Europe peut-elle animer l'arms control multilatéral, le cas échéant en contournant les États-Unis ? ;
  
  
• enfin, devons-nous envisager la mise en œuvre de mesures de coercitions militaires quand des obligations juridiques sont violées en matière de non prolifération ? Et dans quelle mesure intégrer des objectifs de contre-prolifération dans nos structures de force militaire ? (la réponse sera peut-être négative - la destruction réussie d'Osirak par Tsahal en 1981 ne fut pas forcément un succès en matière de lutte contre le programme nucléaire irakien - mais il faut y réfléchir avec l'ensemble des outils d'analyse, y compris de recherche opérationnelle).

En conclusion

- Pour les États-Unis, le 11 septembre n'est pas une parenthèse, mais une donnée nouvelle et permanente avec des conséquences profondes sur la politique de lutte contre la prolifération. Ils ont raison au niveau de l'analyse, sinon des conséquences politiques ou stratégiques qu'ils en tirent.

- Les Européens, en termes de relations avec les États-Unis, ne pourront pas éviter d'intégrer cette donnée.

François de Rose : Quels rôles pour l'OTAN et pour l'ONU dans la lutte contre la prolifération ?
François Heisbourg : Pas de rôle prévisible pour l'OTAN. Pas de " global NATO ". Les Américains ont découvert lors des opérations au Kosovo que l'OTAN était une contrainte. S'agissant de l'ONU, il est possible que les Américains agissent en Irak comme ils l'avaient fait en 1998 pour Desert Fox, sans mandat explicite, arguant que les textes existaient déjà. Une autre possibilité (peu crédible) est qu'ils proposent une nouvelle résolution en mettant les autres membres au pied du mur.

Bernard Sitt : Si la dimension multilatérale de la maîtrise des armements n'est pas d'actualité pour les États-Unis, la dimension bilatérale demeure. Comment agir à plusieurs ? Exemple de l'initiative de l'AIEA sur les matières nucléaires.
François Heisbourg : La crise de l'anthrax a montré qu'il y avait un problème d'information sur la circulation des souches. Peut-on faire avec le biologique ce que l'on essaye de faire avec le nucléaire ? Sur le bilatéral : il faut saluer le programme CTR.

Alain Crémieux : Conséquences pour le nucléaire militaire français ?
François Heisbourg : Peu de conséquences directes. La dissuasion française n'est pas utile à l'égard des groupes non-étatiques, elle garde son utilité à l'égard des États. Il n'y a pas de concurrence doctrinale, il peut y avoir une concurrence budgétaire.

Claude Le Borgne : Critères du succès d'une opération américaine contre l'Irak ?
François Heisbourg : Le renversement de Saddam Hussein.

Cécile Maisonneuve : Quid des armes nucléaires tactiques russes ?
François Heisbourg : Le problème est moins celui des armes que celui des matières. Mais c'est un domaine de fantasmes (exemple du " mercure rouge ").
Isabelle Facon : Importance plus grande aujourd'hui que par le passé. Mais les Russes en jouent.

Marcel Duval : Quels instruments pour limiter la prolifération balistique ?
François Heisbourg : Plusieurs approches possibles. MTCR, Code de conduite : les " pays à problèmes " ne participent pas… La Russie interprète le MTCR comme la France, pas comme les États-Unis. 27 pays ont des Scud. Il y a aussi les traités gouvernant la possession. Multilatéraliser le Traité FNI ? Cela n'intéresse personne.

Capitaine de frégate Isnard, CID : Entrée de la Russie dans l'OTAN : concevable ?
François Heisbourg : La question est de savoir ce que l'on va créer pour remplacer le CPC, insatisfaisant pour tout le monde. Mais un Conseil à 20 (cf. idée britannique) crée un dilemme. Soit c'est du 19+1 et on en est revenu à la case départ. Soit c'est vraiment du multilatéral et ce n'est pas réaliste.
Isabelle Facon : La Russie n'est pas vraiment intéressée par une entrée dans l'OTAN, cela limiterait ses marges de manœuvre.

La prise de conscience de la vulnérabilité du territoire américain à une attaque terroriste se manifeste dès le milieu des années 90. Le 14 novembre 1994, le président Clinton signe un Executive Order décrétant que la menace d'attaque par des armes de destruction massive employées par des terroristes sur le sol américain est une " urgence nationale ". Quelques mois plus tard la directive présidentielle PDD 39 (juin 1995) qui sera confirmée par la PDD 62 (mai 1999), décrétera un durcissement de la lutte contre le terrorisme, ce dernier étant considéré comme le " vecteur " principal d'armes de destruction massive contre les États-Unis. A l'automne 1999, le président affirmera publiquement que le risque d'une attaque biologique ou chimique contre des villes américaines était plus que plausible.

Le Congrès, lui aussi, prendra au sérieux la menace NBC émanant de milieux terroristes. Il se mobilisera tout particulièrement après les attentats d'Oklahoma City et d'Al Khobar en Arabie Saoudite contre des installations utilisées par des militaires américains. Une série de Commissions examinera les problèmes posés par le terrorisme. L'une d'entre elles (la Commission Hart-Rudman) rendra son rapport en février 2001 en recommandant que soit créée une Agence Nationale pour la Homeland Defense, dont le responsable aurait rang de membre du Cabinet.

Presque immédiatement après les attentats, le 8 octobre, le président Bush prendra deux mesures extrêmement importantes en matière de protection et de lutte contre le terrorisme.

Il décidait de créer un Office of Homeland Security (OHS) avec à sa tête un responsable ayant le même rang que le Conseiller à la Sécurité Nationale. Ce responsable sera désigné le même jour, il s'agira de l'ancien gouverneur de la Pennsylvanie, Tomas Ridge. Le rôle de l'OHS est de contribuer à la détection d'actions terroristes avant qu'elles ne soient mises en œuvre, la préparation du pays à faire face aux attentats, la prévention, la protection et la gestion des risques et des catastrophes consécutifs à un attentat.

La seconde décision du président était de mettre sur pied un conseil sur la sécurité intérieure (Homeland Security Council) au sein duquel siègent aux côtés du président et du vice-président, les principales figures du cabinet ainsi que le directeur du FBI, de la FEMA (Federal Emergency Management Agency), de la CIA et le conseiller du président pour la Homeland Defense.

Ces décisions venaient conforter la population américaine, largement favorable à de telles mesures. De surcroît, elles sont une réponse forte face au terrorisme " kamikaze " qui menace l'Amérique. La tâche des terroristes est ainsi compliquée et les chances des services de renseignement de les détecter avant qu'ils ne commettent leurs forfaits renforcées.

Cette nouvelle organisation doit néanmoins faire face à un certain nombre de défis parmi lesquels on peut citer :

- l'assise politique adéquate à trouver au sein du système politico-administratif américain. Il n'existe pas encore, par exemple, de Comité pour le Homeland Defense au Congrès, alors que 11 Comités ou sous-Comité en traitent à des titres divers ;
- de la même façon, à la fin de 2001, 47 Agences fédérales de toute nature travaillaient à un titre ou un autre sur le terrorisme : dans ces conditions quelle place donner à l'OHS ? Quelles sont les relations qu'il doit établir avec le Pentagone ?

On voit dans ces conditions que si les structures ont été mises en place, que si le financement est là (25 milliards de dollars ont été attribué à l'OHS immédiatement après sa création et 35 milliards sont prévus dans le budget 2003), l'OHS devra attendre avant de pouvoir fonctionner pleinement.

La Homeland Defense n'est pas un concept apparu ex abrupto après le 11 septembre. Depuis déjà plusieurs années le Congrès et les Think Tanks entretenaient un débat houleux sur le sujet.

Le sentiment profond depuis l'attentat d'Oklahoma City, de la vulnérabilité du territoire national européen a poussé de nombreux analystes de la vie américaine à mettre l'accent sur la faiblesse globale de la défense du territoire et de ses citoyens. Cependant, cette dimension se heurtait à l'hostilité des grandes agences (FBI ou DOD, par exemple) qui voyait la défense intérieure comme une menace directe sur leurs prérogatives. Le schéma adopté par l'administration Bush et la création du Office of Homeland Security n'est donc pas tombée du ciel et se réfère à de très nombreux travaux antérieurs dont ils réalisent à peu près la synthèse (notamment ceux de la commission Hart/Rudman).

Cependant, la nouvelle agence va devoir se faire une place parmi les " mastodontes " (FBI, CIA, DOD) qui ont vu d'un très mauvais œil cette " petite dernière " arriver pour " coordonner les efforts et les budgets ". La FMA, quelques années plus tôt, n'avait pas été non plus capable de s'imposer et est demeurée une organisation aux moyens et à l'influence limitée. Certes, le Gouverneur Tom Ridge est un homme à poigne et l'électrochoc du 11 septembre aura eu un impact majeur, mais sera-ce suffisant pour faire face à des structures anciennes et très puissantes ? Déjà le débat sur le budget a commencé : des premières estimations parlent de 35 milliards de dollars. Le HOS revendique un budget propre alors que ses missions parlent de " coordination " il y a donc débat houleux sur le sens à donner à ces mots.

L'autre question est bien entendu, la question de l'affectation des services subalternes à cette organisation : Pompiers, Cost Guards, Garde Nationale, etc.

Enfin, le OHS aura a gérer un grand nombre de problèmes qui ne sont pas triviaux. En matière de santé, la plupart des compétences est de l'ordre des États fédéraux et non du gouvernement fédéral qui joue en subsidiarité. Se pose donc la question de la gestion des quarantaines, du contrôle des populations, de la vaccination obligatoire, le transport des matières dangereuses, la protection des libertés publiques, l'engagement des forces armées (aujourd'hui bridées sur le sol national par le Posse Comitatus Act datant de 1878).

Au vu des cafouillages, qui ont malheureusement conduit à la mort par la maladie du charbon de deux personnes directement liées à la désorganisation et la non coordination des services, nul doute que le débat sur la défense du territoire ne fait que commencer.

La situation des prisonniers détenus par l'armée américaine à Guantanamo est ambiguë. Les États-Unis ont refusé d'appliquer les conventions internationales concernant les prisonniers de guerre (en particulier celle de 1949). Les personnes détenues - y compris des Français - sont-elles des prisonniers de guerre ou des " terroristes " ? Dans le premier cas, elles auraient pu en théorie bénéficier des cours martiales prévues par le droit militaire américain. Dans le second cas, elles auraient par exemple pu être jugées devant des tribunaux fédéraux.

Accessoirement d'autres tribunaux auraient pu être envisagés : un tribunal international émanant du Conseil de sécurité ou de l'Assemblée générale des Nations Unies, un tribunal islamique en Afghanistan, etc.

Dans les faits, la position à adopter a divisé les principaux conseillers du Président Bush (Powell et Rumsfeld). La mise en place d'une commission spéciale militaire, qui n'est pas une simple cour martiale, ne paraît pas favoriser une procédure judiciaire très complexe : toute la procédure, les droits des prévenus, l'établissement de la culpabilité sont plutôt prévus pour être " efficaces " qu'" équitables ".

A titre d'exemple, la juridiction mise en place à Guantanamo se réfère " aux violations des lois de la guerre et autres crimes applicables ", ainsi qu'à tous les crimes et délits qui peuvent être identifiés par la commission militaire ". Aucun de ces termes n'est défini. Une cours martiale classique américaine n'est compétente que pour les crimes et délits définis par le code militaire américain. La juridiction de Guantanamo envisage une détention sans procès pour une durée indéfinie, ne dit rien sur la présomption d'innocence, ne retient pas la notion de " doute raisonnable " pour l'établissement d'une preuve, mais simplement un " faisceau de probabilité ". Le jugement n'exige pas non plus, une unanimité du tribunal, mais simplement une majorité qualifiée, y compris pour la peine de mort. Le secret des débats est permis. Il n'y a enfin pas de procédure d'appel (cf. www.hrw.org). Une cours martiale classique envisage au contraire des procédures d'appel très formalisées, une unanimité du jury pour le vote d'une peine de mort et dans la plupart des cas une publicité des débats.

Pour l'instant la situation est imprécise. Comment distinguer parmi les prévenus ceux qui ont été plutôt des combattants parmi les forces talibanes de ceux qui paraissent avoir été plutôt des terroristes ? Les prévenus étrangers pourront-ils être jugés dans leur propre pays ?

A la suite des interventions sur la Homeland Defense et sur les prisonniers de Guantanamo, les débats ont été largement orientés vers les questions des droits des prisonniers, le droit international humanitaire, voire le droit militaire américain. Jean Marguin a d'abord fait un parallèle entre la Homeland Defense et la situation française, en particulier la Défense opérationnelle du territoire. Ce thème n'a pas été l'occasion d'un débat prolongé puisque l'ensemble des participants a rapidement constaté l'énorme différence de moyens entre les deux pays.

Puis les débats ont porté exclusivement sur les prisonniers à Guantanamo. François Heisbourg a relevé l'improvisation et le pragmatisme américains pour constater qu'à cette date de nombreuses questions restaient en suspens : quid des prisonniers français ou européens ? Les Talibans auraient-ils droit de bénéficier des conventions internationales ? Comment définir un membre d'" Al Qaida " ? Un Taliban ? Il est vrai en outre que plusieurs questions restent en suspens. Par exemple, les Etats européens ne pourraient-ils pas exiger que les nationaux soient rapatriés ? Ce serait faire coïncider les principes de droit, la nécessaire protection diplomatique des citoyens à l'étranger et la collecte d'informations contre-terroristes.

Puis le général Le Borgne a fait remarquer que le sort réservé aux prisonniers était de toute façon largement meilleur que ce que les Talibans auraient accordé en pareil cas. Il est vrai à cet égard que certains documents diffusés dans les milieux salafistes traitent de la " licéité coranique d'exécuter les prisonniers de guerre ". Une personne anonyme a constaté que le Taleban américain bénéficierait d'une juridiction normale américaine grâce à sa citoyenneté et qu'il ne risquerait pas par suite une condamnation à mort. Après plusieurs réponses ou analyses de Jean-Luc Marret, les débats ont porté d'une façon générale sur le droit de la guerre, entre morale et " nécessité ". Certains ont considéré que le droit humanitaire ne servait à rien ou n'était pas respecté. Jean-Luc Marret a rappelé que la codification juridique de la guerre était au contraire une longue tradition, au moins depuis le droit romain, que le christianisme avait apporté un corpus moral et juridique très important sur ce sujet et que même limitées ou insuffisantes, les conventions internationales actuelles avaient au moins le mérite d'exister. L'assistance fut en particulier divisée entre compréhension à l'égard des Etats-Unis (" il faut à tous prix obtenir des informations sur " Al-Qaida ", il " faut régler cela sur un plan judiciaire, y compris avec une juridiction ad hoc ", il n'y a " dans tout cela, rien de moralement gênant ") et réserve, voire critique : un " Etat de droit ne peut utiliser de telles armes qui le dénaturent par définition ".