Peut-on réduire l’écart entre désarmement et dissuasion ?

Benjamin Hautecouverture, bulletin n°41, mars 2017

Le débat mondial sur le désarmement nucléaire depuis le début du siècle donne à l’observateur curieux des relations internationales de sécurité le sentiment d’assister à une scène qui se fige avec les années. Sans en refaire ici la chronologie, il importe juste de rappeler que le discours général sur le désarmement nucléaire est devenu assez largement abolitionnisteLe mouvement « Global Zero » est lancé depuis les États-Unis en 2007. L’objectif de « monde exempt d’armes nucléaires » est repris par le président Obama dans son discours de Prague d’avril 2009., ce qu’il n’a pas toujours été, ni pendant la Guerre froide aux temps de l’arms control bilatéral stratégique, ni dans la décennie 1990 aux grandes heures de l’arms control multilatéral.

Dans le débat sur le désarmement nucléaire, la France se distingue historiquement des autres États dotés de l’arme nucléaire au sens du TNP (États-Unis, Russie, Royaume-Uni, Chine) à plusieurs titres. Le pays se distingue d’abord substantiellement en revendiquant de ne pas soutenir une perspective de désarmement nucléaire total indépendante de l’évolution du cadre stratégique mondial tout en garantissant fortement le respect d’un principe de stricte suffisance et de maintien à niveau des capacités. Le dernier discours présidentiel en date sur la posture française (Istres, 19 février 2015François Hollande, Discours sur la dissuasion nucléaire - Déplacement auprès des forces aériennes stratégiques. Istres (13), 19 février 2015.) est clair à ce sujet et s’inscrit dans une continuité. Au plan de la méthode, les politiques françaises de désarmement se distinguent en cela qu’elles sont essentiellement unilatérales et qu’elles prennent des formes inédites. Par exemple, l’ouverture des anciens sites de Pierrelatte et Marcoule pour la production de matière fissile à des fins militaires est une initiative que l’on ne retrouve nulle part ailleurs et qui donne corps à la politique de transparence française en matière de désarmement nucléaire.

Cette position est davantage qu’une voie moyenne entre une approche anglo-saxonne par principe abolitionniste, qui fut dominante sous la précédente administration américaine, et une approche orientale soucieuse de compétition stratégique et de parité qui caractérise schématiquement les positions sino-russes actuelles. Il s’agit d’une position originale qui considère au pied de la lettre la dimension stratégique de l’arme nucléaire : si la scène stratégique mondiale est le lieu où évolue la répartition de la puissance dans le monde, l’arme nucléaire y a sa place comme l’attribut de puissance que cette arme constitue. Il est donc de sa nature même d’épouser la forme de la scène stratégique en la façonnant autant qu’en y répondant.

Dans cette perspective, dissuasion et désarmement nucléaires sont des notions qui ne s’opposent pas au plan analytique, mais qui au contraire ont vocation à se répondre continuellement comme les variables d’une même équation : une posture de dissuasion influe sur une politique de désarmement autant qu’une initiative de désarmement s’accompagne, indique voire provoque un mouvement de cette posture. Les doctrines stratégiques des États dotés relèvent en effet d’un processus complexe qui peut être équivoque. Ainsi, les déterminants d’une politique de désarmement ne sont pas systématiquement stratégiques et peuvent déterminer une inflexion doctrinale a posteriori.

L’on peut ainsi soutenir que désarmement et dissuasion sont les deux faces d’une politique de sécurité qui ne confond pas la fin avec les moyens. Plus généralement, un débat entre analyses concurrentes devrait pouvoir couvrir un spectre assez large : dans quelle mesure le désarmement est-il un facteur de sécurité ? Peut-on parler d’exemplarité du désarmement nucléaire au plan stratégique ? Qu’est-ce que la modernisation d’une force de dissuasion ? Dans quelle mesure celle-ci est-elle compatible avec les engagements juridiquement contraignants des États dotés en matière de désarmement ? Comment une posture de dissuasion peut-elle conforter un processus de désarmement ? Comment donner corps au principe de réciprocité dans le cadre des politiques de désarmement comme de non-prolifération ? Dans quelle mesure la dissuasion nucléaire est-elle un facteur d’instabilité ou de stabilité ? Réciproquement, quelles mesures de désarmement sont-elles stabilisatrices ? Lesquelles sont potentiellement déstabilisatrices ? A titre d’illustration, le débat annuel de l’Assemblée générale des Nations Unies sur le « de-alerting » pourrait se nourrir utilement d’analyses sur l’effet potentiellement déstabilisateur de l’abaissement du niveau d’alerte des forces de dissuasion nucléaire plutôt que de se cantonner à en faire un passage obligé des politiques de désarmement des États dotés.

De tels débats ont existé au cours des années 1990 et au début des années 2000. Ils ont illustré la richesse logique du lien entre dissuasion et désarmement tout autant qu’ils soulignent une réalité contemporaine différente : les termes du débat actuel en la matière ne sont pas décevants par manque d’arguments ou parce que la génération actuelle des penseurs du désarmement ne serait plus à la hauteur des finesses du débat stratégique de la Guerre froide. L’écart entre désarmement et dissuasion n’est pas analytique mais idéologique et diplomatique d’un côté, politique et stratégique de l’autre. Il se creuse parce qu’il n’a plus sa place ni dans le cadre d’une stratégie abolitionniste résolue ni dans le cadre de stratégies de puissance en cours de réémergence. Cela étant dit, rappelons tout de même qu’il ne saurait être question de vouloir réconcilier les deux notions qui, quels que soient les trésors de logique que l’on cherche à déployer pour les réconcilier, entretiennent un rapport tendu, controversé, voire paradoxal. Seulement, ce rapport a su être fécond. Il semble ne plus pouvoir l’être.

Aux plans idéologique et diplomatique, l’écart entre dissuasion et désarmement est une réalité entretenue depuis le début de la décennie en coursConférence d’examen du TNP de 2010., en référence à l’argument sur les conséquences humanitaires de l’utilisation des armes nucléaires. Cet argument n’est pas inédit mais repris du temps de la Guerre froide. Il est aujourd’hui développé et orchestré de manière diplomatique avec une ampleur et une détermination dans l’activisme qui en constituent l’originalité.

Plusieurs enseignements diplomatiques peuvent être tirés de cette affaire dont il ne s’agit plus de se détourner, mais qu’il faut prendre sérieusement en compte, au moins depuis le vote par l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) à l’automne 2016 d’une résolution appelant à la négociation d’un Traité sur l’interdiction des armes nucléairesRésolution visant à convoquer « une conférence des Nations Unies ayant pour objectif la négociation d’un instrument juridiquement contraignant visant à interdire les armes nucléaires en vue de leur élimination complète » proposée par l’Autriche et adoptée le 27 octobre 2016 par 123 votes pour, 38 contre (dont 21 États européens) et 16 abstentions..

Premier enseignement : « l’Initiative sur les conséquences humanitaires » ne s’essouffle pas mais reste soutenue contrairement à ce que d’aucuns pouvaient espérer. Le vote de l’AGNU de l’automne dernier s’inscrit dans le prolongement d’un processus diplomatique ouvert à Oslo en mars 2013, poursuivi au Mexique puis à Vienne en 2014.

Deuxième enseignement : la négociation doit avoir lieu sous les auspices de l’AGNU du 27 au 31 mars et du 15 juin au 7 juillet cette année à New York alors que se tiendra la première commission préparatoire à la conférence d’examen de 2020 du TNP à Vienne du 2 au 12 mai. Le débat sur le désarmement nucléaire avait beaucoup pesé sur la dernière conférence d’examen du TNP2015.. Il devrait continuer de peser sinon sur celle de 2020 au moins sur la séquence d’examen quinquennale, contribuant à exacerber les tensions entre États dotés et États non dotés.

Troisième enseignement : cette exacerbation des tensions s’opère dans un contexte de divisions profondes au sein même du P5, ainsi qu’au sein des États mem­bres de l’Union européenne (UE). Alors qu’un « camp » du désarmement se structure non seulement au sein de la société civile, ce qui est déjà le cas depuis longtemps, mais aussi entre un nombre aujourd’hui majoritaire d’États, aucun camp des tenants de la dissuasion ne se fédère en réponse. A la fois cause et conséquence, il s’agit là d’un marqueur récent des divisions qui traversent les États qui bénéficient de la dissuasion nucléaire (États dotés, États alliés) à la fois entre eux et en leur sein.La scène politique néerlandaise en offre par exemple une illustration frappante entre le pouvoir législatif, abolitionniste, et le pouvoir exécutif qui ne l’est pas, contraignant les diplomates néerlandais à l’exercice très périlleux de la synthèse dans les arènes multilatérales.

L’écart entre désarmement et dissuasion a bien une dimension politique et stratégique : alors qu’il pourrait être comblé politiquement par des engagements à la retenue répétés, divers, redondants, intégrés de la part des États dotés comme des États possesseurs qui ne sont pas partis, de facto ou de jure, au TNP, ce n’est pas le cas pour nombre d’entre eux : Chine, Inde, Pakistan, tout en continuant de défendre un objectif de désarmement de plus en plus rhétorique, développent leurs arsenaux. La Russie, de manière inédite depuis la fin de la Guerre froide, utilise sa dissuasion nucléaire comme instrument d’agression. La Corée du Nord cherche à endosser les habits d’une puissance nucléaire responsable dont une doctrine de dissuasion mâture serait en cours de constitution. Ce faisant, le régime nord-coréen rappelle que l’arme nucléaire est toujours potentiellement un instrument de sanctuarisation agressive que des doctrines de dissuasion se chargeraient d’habiller.

En définitive, l’on peut chercher à réduire l’écart entre dissuasion et désarmement : il le faut sans doute dans un souci de sécurité globale. Pour autant, les déterminants diplomatiques, politiques et stratégiques ne sont plus réunis pour y parvenir. Dans ce contexte, la France est particulièrement bien placée parmi les États dotés pour continuer de porter ce discours dans les arènes multilatérales tout comme dans les forums de dialogue moins formels.

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