Vers un Traité d’interdiction des armes nucléaires

Emmanuelle Maître, bulletin n°42, avril 2017

Du 27 au 31 mars, 115 États se sont rassemblés à New York pour négocier un traité d’interdiction des armes nucléairesCet article a été rédigé à partir des déclarations des États rendues publiques sur le site de Reaching Critical Will, des 5 éditions du Nuclear Ban Daily également publié sur le site de Reaching Critical Will, ainsi que des comptes rendus d’Andrea Berger et de Gaukhar Mukhatzhanova., comme la résolution 71/258 de l’Assemblée générale de l’ONU, adoptée le 23 décembre 2016, les invitait à le faireResolution adopted by the General Assembly on 23 December 2016 [on the report of the First Committee (A/71/450)] 71/258.Taking forward multilateral nuclear disarmament negotiations..

Comme attendu, aucun État nucléaire n’a souhaité participer aux négociations. Le Japon est intervenu lors de la première journée pour indiquer qu’il ne pensait pas que le projet conduirait à l’élimination « d’une seule tête nucléaire », et que cela l’empêchait de participer « de manière constructive et de bonne foi » aux négociations. Les Pays-Bas sont donc le seul pays bénéficiant de la dissuasion élargie ayant participé à la semaine de discussions, restant assez discrets mais mentionnant occasionnellement leur souhait que le préambule du traité autorise les États signataires à participer à l’OTAN.

Les cinq jours de session ont vu l’alternance de réunions formelles, de présentations en marge (« side-events ») et d’événements d’information à destination des diplomates, de la société civile et des experts. De fait, la présence de la société civile a été très forte, les ONG présentes participant non seulement à ces événements annexes, mais aussi aux sessions principales où elles ont fait part de leurs opinions sur les meilleures options à retenir. Par ailleurs, les publications, en particulier de Reaching Critical Will, ont constitué la principale source d’information adressée aux participants et ont été également un puissant organe d’influence pour les éditorialistes s’y exprimant.

Le premier jour de travail a été particulièrement intéressant, puisque pour la plupart des États présents, il s’agissait de la première occasion d’indiquer leurs préférences sur le format, contenu et objectifs de ce traité. Ainsi, il a été possible d’observer de premières divergences entre les partisans d’un traité très précis assorti de moyens de vérification poussés, lié à une nouvelle organisation de suivi, et ceux préférant un texte sur le principe d’interdiction mais laissant les modalités concrètes d’élimination des armes à plus tard.

Après avoir réglé – non sans quelques contestations, en particulier iraniennes –, les questions de procédures, la Présidente Costaricaine Elayne Whyte Gómez a indiqué vouloir profiter de cette première session pour recueillir les idées et propositions des États participants, dans l’optique de pouvoir travailler sur un premier brouillon au printemps. Dans un premier temps, il s’est agi de délimiter la portée du texte d’interdiction. La plupart des États ont jugé que l’interdiction devait être globale et inclure à tout le moins la possession, le développement, la production, le stockage et le transfert des armes nucléaires. Certains ont également mentionné le financement, la promotion, le transit, la production de matières fissiles ou encore la réalisation d’essais.

Le deuxième jour a été consacré aux discussions sur le futur préambule du traité. Si une vaste majorité s’est dégagée pour rappeler les conséquences humanitaires et le droit international humanitaire de manière générale, d’autres points ont suscité plus de questions, comme la mention du TICE (certains indiquant qu’il ne fallait pas essayer de remplacer ce traité), de la Charte des Nations Unies ou encore de l’opinion de la Cour de Justice Internationale de 1996. L’Autriche, le Chili, le Kazakhstan mais surtout l’Argentine ont insisté sur la nécessité d’indiquer que le Traité venait en complément du TNP : les Argentins, peut-être influencés par l’article d’Adam Mount et Richard NephewAdam Mount et Richard Nephew, « A nuclear weapons ban should first do no harm to the NPT », The Bulletin of the Atomic Scientist, 7 mars 2017., ont notamment précisé qu’il ne devait en rien se substituer aux obligations des États parties du TNP ou en justifier l’abandon.

La session suivante a vu se cristalliser les différences d’opinion sur la question de la précision attendue du Traité. Ainsi, les Argentins et les Suisses semblaient estimer qu’il était nécessaire de réfléchir à ce stade à de nouveaux instruments de vérification, une opinion minoritaire. L’idée d’interdire les essais a été contestée par l’Autriche, qui ne souhaitait pas entamer la légitimité du TICE, tout comme celle d’inclure la « menace d’emploi », sujette à interprétation et déjà condamnée par la Charte de l’ONU ou encore le transit d’armes nucléaires, qui serait compliqué par des questions juridiques de définition des espaces aériens. La Suède et le Mexique ont adopté des vues similaires.

Ces États, globalement encouragés par la communauté des ONG présentes, ont présenté le projet d’un traité court et assez général, et ont estimé inutile d’en accroître la taille en reprenant des éléments déjà présents dans d’autres conventions ou de prévoir dès maintenant une phase épineuse de définition des modalités de vérification. D’autres États ont soutenu des visions plus détaillées, comme par exemple l’Afrique du Sud qui a proposé un calendrier de 10 ans pour tout État nucléaire voulant rejoindre le Traité. Les Philippines, Cuba, le Pérou ou encore le Nigéria ont également soutenu l’inclusion d’un protocole à part permettant aux États dotés de rejoindre le traité ultérieurement.

La journée consacrée aux présentations d’experts a permis de faire une pause dans les débats et surtout de faire un point sur les différentes visions et options présentées à ce stade. Les grandes questions, sur la vérification, le désarmement, l’inclusion des États dotés, le rôle de l’AIEA ou encore le lien avec le TNP ont été débattues. Celles-ci ont été reprises lors de la dernière session consacrée aux questions institutionnelles mais qui a également permis de faire un dernier point sur les positions des États avant la césure. Une majorité d’États ont soutenu la création d’une institution chargée de la mise en œuvre du Traité, même si des divergences ont été émises sur sa taille et son ambition. Le Brésil a estimé de manière assez isolée qu’elle était inutile et l’Afrique du Sud qu’elle pouvait être remise à plus tard. La Nouvelle-Zélande a été plus consensuelle en proposant de créer une institution souple et hybride des autres organisations chargées de mettre en œuvre des traités de désarmement. Plusieurs options ont été avancées pour la révision du traité (rencontres annuelles, tous les cinq ans, ouvertes ou fermées…). Sur l’entrée en vigueur, l’expérience malheureuse du TICE a encouragé les États à privilégier une clause portant sur le nombre d’États ayant soumis leur ratification et non sur une liste précise. Mais ce nombre a été évalué assez différemment (25 pour le Guatemala, 80 pour la Suède). Des désaccords sont demeurés sur les questions des réserves ou du droit de retrait qui devront être rediscutées en juin. De même, les conditions d’accession des États nucléaires n’ont pas été clarifiées et les parties ont reconnu qu’elles devaient encore réfléchir à ce sujet. Sujet plus consensuel mais néanmoins assez flou dans son application concrète, la plupart des participants se sont exprimés en faveur de mesures de réparations environnementales et d’aides aux victimes (hibakusha et victimes des essais).

Cette première session de négociation a montré qu’il n’existait pas encore d’accord entre États sur le contenu du traité. Même si la question des vérifications, potentiellement la plus importante, semble progressivement se résoudre vers un format « léger », malgré une opposition iranienne, d’autres enjeux continuent de faire débat. Dans ce contexte, le traité pourrait être déséquilibré par un préambule extrêmement développé figurant toutes les priorités des négociateurs et un texte beaucoup plus indigent. Si certains se sont montrés résolument pratiques et ont abordé la rencontre avec des propositions déjà très claires et la volonté de s’en tenir principalement au mandat de la résolution de l’ONU (Mexique, Autriche), d’autres pays ont dû prendre conscience des questions concrètes se posant dans la rédaction d’un traité à l’objectif a priori simple. Par ailleurs, son intégration au paysage existant est toujours problématique, et l’absence de représentants de l’OTICE ou de l’AIEA à la conférence n’a pas permis d’évoquer concrètement ces enjeux à ce stade.

La Présidente devra proposer des solutions concrètes sur ces sujets dans une première version de traité qui sera distribuée aux États participants fin mai ou début juin. Les États seront invités à faire des propositions écrites pendant cette période. Trois semaines de négociations, entre le 15 juin et le 7 juillet, auront ensuite pour objectif d’aboutir à l’adoption d’un traité.

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