L’interdiction des armes chimiques en question

Note de la FRS n°02/2018
Benjamin Hautecouverture, 6 mars 2018

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Massivement employée au cours des années 1980, l’arme chimique a été interdite quelques années plus tard (entrée en vigueur de la CIAC en avril 1997). Et pourtant, non seulement les armes chimiques continuent d’être fabriquées et d’être employées dans le monde, mais encore à un rythme qui semble s’être accéléré ces dernières années, alors que le processus de désarmement des grands États historiquement dotés est presque achevé. Le conflit en Syrie est le théâtre principal de cette réémergence ; le régime dictatorial en place à Pyongyang mène un programme offensif depuis des décennies ; de nombreux cas d’emploi sont allégués dans la guerre du Darfour. L’absence de réaction conséquente au retour de l’arme chimique dans le monde met en péril l’ensemble de l’architecture internationale de sécurité.

Massivement employée au cours des années 1980 par l’Irak contre l’Iran (soixante-dix mille victimes iraniennes) ainsi que contre sa propre population kurde (cinq mille morts civils dans le massacre de Halabja en mars 1988), mais aussi par la Libye au cours du conflit contre le Tchad jusqu’en 1987, l’arme chimique a été interdite quelques années plus tard. La Convention sur l'interdiction des armes chimiques et sur leur destruction (CIAC) ouverte à la signature à Paris le 13 janvier 1993 est en effet entrée en vigueur en avril 1997. Elle réunit aujourd’hui la quasi-totalité des États du monde à l’exception de la République populaire démocratique de Corée (RPDC), de l’Égypte, d’Israël (signataire) et du Sud Soudan en passe de la ratifier. La CIAC complète le Protocole de Genève de 1925 (entré en vigueur en 1928) qui interdit le seul usage des armes chimiques (et des armes biologiques). Beaucoup plus ambitieuse, la CIAC prohibe le développement, la production, la mise au point, l’acquisition, le stockage, la possession et le transfert de telles armes. Elle s’accompagne d’un mécanisme abouti de vérification orchestré par l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC) qui a son siège à La Haye. Le couple CIAC/OIAC compose depuis plus de vingt ans un régime d’interdiction réputé robuste et tout à fait inédit en sécurité internationale, auquel s’adosse un régime multilatéral de contrôle des exportations spécifique, le groupe Australie, en place depuis 1985 pour les pays fournisseurs.

Et pourtant, force est de constater que non seulement l’arme chimique continue d’être fabriquée et d’être employée dans le monde, mais encore à un rythme qui semble s’être accéléré ces dernières années, alors que le processus de désarmement des grands États historiquement dotés est en passe d’être achevé : plus de 80 % des armes chimiques dans le monde ont en effet été démantelées à ce jourSource : OIAC..

Le conflit en Syrie est le théâtre principal de cette réémergence. Depuis les premières attaques au gaz sarin, un neurotoxique mortel, en octobre 2012 à Kafr Takharim et Salqin, la France estime que le régime syrien a utilisé l’arme chimique à environ cent trente reprises. Le massacre de Khan Cheikhoun le 4 avril 2017 qui a causé entre cent et deux cent morts selon les estimations et plus de cinq cents blessés parmi la population civile, est l’un des plus meurtriers sans être le dernier en date. Or la Syrie, contrainte et forcée, est partie à la CIAC depuis fin 2013. Son arsenal est réputé avoir été entièrement démantelé à la date du 6 janvier 2016 sous supervision des inspecteurs de l’OIAC. Selon Mallory Stewart, officielle du département d’État en charge du démantèlement de l’arsenal chimique syrien sous l’administration Obama, les déclarations d’inventaire du régime syrien lors de l’adhésion du pays à la CIAC sont très lourdement suspectées d’être mensongères. « Certainly what we tried to do in the last administration is dismantle the entire chemical weapons program, » confiait-elle récemment avant d’ajouter : « which we know they never did »Voir Michael Schwirtz, « U.N. Links North Korea to Syria’s Chemical Weapons Program », The New York Times, 27 février 2018..

Quartier périphérique de Damas à l’est de la capitale, la Ghouta orientale est le théâtre de combats permanents depuis l’été 2012 après l’échec de l’offensive des rebelles syriens contre les forces du régime. C’est dans cette zone où l’imbrication des forces combattantes rend la situation très confuse que le régime syrien a commencé à utiliser des armes chimiques en mars 2013, précipitant au mois de septembre de la même année l’adhésion du pays à la CIAC14 septembre 2013. ainsi que le démantèlement de son arsenal. Or, de nombreuses enquêtes indépendantes indiquent que les forces loyalistes ont continué à employer du chlore sous forme de gaz chimique dans la Ghouta orientale depuis 2013Voir par exemple Benjamin Barthe, « Damas persiste à mener des attaques chimiques au chlore », Le Monde, 4 juin 2014.. Dernière allégation en date, quatorze cas de suffocation ont été comptabilisés par l'Observatoire syrien des droits de l'Homme (OSDH) après une attaque aérienne des forces loyalistes dans le cadre d’une nouvelle offensive sur la Ghouta orientale menée à partir du 18 février dernier. Au moins un enfant serait décédé selon le témoignage pour l’AFP d’un médecin opérant dans la zone : « Une odeur de chlore se dégage des vêtements et de la peau de la plupart des patients. Beaucoup ont des difficultés respiratoires et des irritations au niveau des yeux et de la peau », a-t-il ajoutéVoir par exemple « En Syrie, de nouveaux soupçons d'utilisation d'armes chimiques dans la Ghouta orientale », Le Huffington Post avec AFP, 26 février 2018. Voir également « Syrie : comment Bachar el-Assad anéantit la Ghouta orientale », Le JDD, 11 février 2018.. Enfin, le ministre français des Affaires étrangères affirmait officiellement mercredi 7 février dernier : « Nous avons tous les éléments (...) - je parle avec précaution parce que tant que ce n'est pas complètement documenté, il faut être prudent - mais toutes les indications nous montrent aujourd'hui qu'il y a l'usage du chlore par le régime en ce moment en Syrie »« Armes chimiques en Syrie : la ligne rouge de Macron a-t-elle été franchie ? », Europe 1 & Le JDD, 8 février 2018.. Dans ce contexte, les protestations de Bachar al-Assad s’agissant des allégations d’emploi de chlore par ses forces armées dans les récentes attaques contre la Ghouta orientale comme depuis 2013 sont provocantes à deux titres :

  • D’une part, la fin contrainte en novembre 2017 du mandat de la mission d’enquête conjointe (acronyme anglais JIM) des Nations Unies et de l’OIAC mise en place par la résolution 2235 du Conseil de sécurité du 7 août 2015 et reconduite en 2016 (résolution CSNU 2319) ne permet plus à un organe doté d’un mandat onusien de mener sur place un travail de vérification visant à établir des faits et à déterminer des responsabilités. En effet, le JIM était spécifiquement « chargé d'identifier les personnes, entités, groupes ou gouvernements qui ont perpétré, organisé ou commandité l'utilisation comme armes, en République arabe syrienne, de produits chimiques, y compris le chlore ou d'autres produits toxiques »« Syrie : le Conseil de sécurité ne parvient pas à proroger le mandat du mécanisme d'enquête sur les attaques à l'arme chimique », ONU Info, 24 octobre 2017.. Pour mémoire, le Conseil de sécurité n’était pas parvenu à adopter fin octobre dernier un projet de résolution visant à renouveler d'un an le mandat du JIM arrivant à expiration le 16 novembre 2017 du fait du veto exercé par la Russie. Le texte avait recueilli onze voix favorables malgré l’abstention de la Chine, du Kazakhstan, et le vote négatif de la BolivieIbid.. En l’absence du JIM, la Mission d'établissement des faits de l'OIAC peut enquêter sur les allégations d’emploi de produits chimiques comme armes et établir les faits mais son mandat lui interdit d’établir des responsabilités. Enfin, le président de la Commission d’enquête internationale indépendante sur la Syrie établie par le Conseil des droits de l’Homme en août 2011 Paulo Sergio Pinheiro a annoncé début février 2018 avoir « ouvert une enquête au sujet des ‘rapports faisant état de l'utilisation du gaz de chlore’ dans la province d'Idlib, dans le nord-ouest de la Syrie, ainsi que dans la région de la Ghouta orientale (…) »« L’OIAC "préoccupée" par l’utilisation d’armes chimiques en Syrie », AA, 7 février 2018.. Malgré ses nombreux rapports, cette Commission n’a jamais été autorisée par le régime syrien à enquêter sur place. Membre de la Commission depuis 2012, l’ancienne procureur du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie Carla Del Ponte a annoncé au mois d’août 2017 sa volonté de démissionner, se disant « frustrée » par l’impuissance de la Commission : « Je ne peux plus être dans cette Commission qui ne fait absolument rien », tonna-t-elle alors, pointant du doigt le Conseil de sécurité pour son manque de volonté à « établir la justice »« ‘Frustrée’, Carla Del Ponte quitte la Commission d'enquête de l'ONU sur la Syrie », Le Point, 7 août 2017.. Carla Del Ponte a quitté la Commission en septembre 2017 sur ces mots : « Sept ans et une impunité totale : c'est inacceptable »« La Suisse remercie Carla Del Ponte », 24 Heures, 18 septembre 2017..
  • D’autre part, le chlore ne figurant pas, stricto sensu, sur la liste des agents « reconnus comme devant faire l'objet de mesures de vérification » par la CIAC, son utilisation serait tolérée ou moins intolérable que celle d’agents chimiques dûment répertoriés. Bachar al-Assad a minimisé à de nombreuses reprises par principe l’emploi du chlore qui n’entrerait pas dans le champ des interdictions au titre de la CIAC : « Il y a du chlore en Syrie, dans chaque usine et dans chaque maison, pas plus qu’ailleurs dans le monde. Ce n’est pas un matériel militaire », a-t-il par exemple déclaré avant d’ajouter : « ensuite, ce n’est pas une arme de destruction massive »Source : France 2, cité par France Diplomatie.. L’utilisation de chlore par le régime syrien est au moins avérée à ce jour à Talmenes en 2014 et Sarmine en 2015, deux localités de la province d'Idleb. L'armée syrienne a également mené une attaque, sans doute du chlore, à Qmenas dans cette même province d'Idleb en 2015. Or, la lettre comme l’esprit de la CIAC prohibent évidemment l’utilisation du chlore comme arme de guerre. Au titre de l’article 1 de la Convention, « Chaque État partie à la présente Convention s'engage à ne jamais, en aucune circonstance (…) employer d’arme chimique. » Au titre de l’alinéa 1 de l’article 2, « On entend par armes chimiques ‘les produits chimiques toxiques’ » (notamment). Au titre de l’alinéa 2 de ce même article, « On entend par ‘produit chimique toxique’ : Tout produit chimique qui, par son action chimique sur des processus biologiques, peut provoquer chez les êtres humains ou les animaux la mort, une incapacité temporaire ou des dommages permanents. Cela comprend tous les produits chimiques de ce type, quels qu'en soient l'origine ou le mode de fabrication, qu'ils soient obtenus dans des installations, dans des munitions ou ailleurs. » Au sens strict, toute utilisation de chlore par un État partie à la CIAC comme moyen militaire quel que soit le dispositif utilisé, que son action soit létale ou non, pourrait légitimement et légalement être réputée constituer pour la communauté internationale et pour chaque Etat partie à la CIAC une ligne rouge à ne jamais franchir.

Par ailleurs, l’exacerbation récente de la crise nucléaire et balistique nord-coréenne fait communément oublier que le régime en place à Pyongyang mène un programme d’armes chimiques depuis des décennies. Les estimations les plus fiables des capacités de la RPDC varient de deux mille cinq cent à cinq mille tonnes d’agents, essentiellement sous forme de gaz moutarde, de phosgène, de sarin et de VX. L’on se souvient en particulier de l’assassinat du demi-frère de Kim Jong-un, Kim Jong-nam, dans l’aéroport international de Kuala Lumpur en février 2017 à l’aide de VX, un autre agent neurotoxique particulièrement mortel. Cet événement est attesté par un rapport à mi-parcours du Groupe d’experts créé en application de la résolution 1874 (2009) du Conseil de sécurité« Pour la première fois dans l’histoire du régime de sanctions la visant, l’emploi d’un agent de guerre chimique a été signalé par la Malaisie, qui l’a accusée d’avoir utilisé de l’agent VX en février 2017 à Kuala Lumpur pour assassiner Kim Jong Nam, qui serait le demi-frère de Kim Jong Un. » Rapport à mi-parcours du Groupe d’experts créé en application de la résolution 1874 (2009) du Conseil de sécurité, Nations Unies, Conseil de sécurité, S/2017/742, 5 septembre 2017.. Or, malgré un régime multilatéral de sanctions contre ses programmes d’armes de destruction massive continuellement renforcé depuis 2006Résolution 1718 du Conseil de sécurité des Nations Unies, 14 octobre 2006., Pyongyang continue d’alimenter un réseau de prolifération clandestin dont bénéficient toujours des Etats peu scrupuleux. Les trafics clandestins entre la RPDC et la Syrie sont attestés depuis longtemps s’agissant d’équipements et de composants entrant dans la fabrication de missiles balistiques. Selon un nouveau rapport du même Groupe d’experts créé en application de la résolution 1874 (2009) du Conseil de sécuritéCe rapport est possiblement à paraître au printemps 2018. dont certains éléments ont été transmis à la presse américaine sous couvert d’anonymat à la fin du mois de février 2018, il semble que les collaborations entre les deux régimes soient également avérées s’agissant du programme chimique syrien, y compris après l’adhésion forcée de la Syrie à la CIACMichael Schwirtz, op.cit..

Enfin, l’arme chimique aurait été employée dans la guerre du Darfour selon un rapport d’Amnesty International 2016/2017 publié en septembre 2016 qui indique une trentaine d’attaques de ce type perpétrées dans le Djebel Marra de janvier à août 2016 alors que les autorités gouvernementales de Khartoum interdisent l’accès aux zones de ce conflit contre l’Armée de libération du Soudan/Abdul Wahid (ALS/AW) qui dure depuis près de quinze ans (2003). D’après l’ONG, « s’appuyant sur l’imagerie satellite, plus de 200 interviews approfondies avec des victimes et l’analyse, par des spécialistes des armes chimiques, de dizaines d’images montrant des bébés et de jeunes enfants présentant d’atroces blessures, notre enquête indique qu’au moins 30 attaques chimiques sont susceptibles d'avoir eu lieu depuis janvier 2016. La plus récente daterait du 9 septembre 2016 »Terre brûlée, air empoisonné. Darfour : la région du Djebel Marra dévastée par les Forces gouvernementales soudanaises, Rapport, Amnesty International, 2016.. A l’examen des symptômes sur plus de cent victimes (cloques sur l’épiderme, lésions pulmonaires), les experts consultés conclurent à l’utilisation de produits vésicants, en particulier du gaz moutarde. Deux cent à deux-cent cinquante personnes seraient décédées dans ces attaques. Le Soudan est partie à la CIAC depuis 1999 et au Protocole de Genève depuis 1980. Selon le quotidien allemand Die Welt en 2004, une coopération aurait été mise en place entre le régime de Khartoum et la Syrie : « La délégation syrienne a suggéré au Soudan une coopération plus étroite dans le domaine des armes chimiques (…) et il a été proposé de tester les effets d’armes chimiques sur les rebelles de l’Armée de libération du peuple soudanais (SPLA) », affirmait alors le journalCité par Laurent Lagneau, La France demande une enquête sur l’utilisation présumée d’armes chimiques au Darfour », opex360.com, 1er octobre 2016.. Le 30 septembre 2016, la France réclamait l’ouverture d’une enquête internationale sur ces allégations particulièrement documentées. Au titre de l'article IX de la CIAC consacré aux « Consultations, Coopération et Établissement des Faits », une procédure précise et fonctionnelle est prévue pour obtenir des « éclaircissements », convoquer si nécessaire « une session extraordinaire de la Conférence des États parties », ou enfin lancer « une inspection sur place par mise en demeure de toute installation ou de tout emplacement se trouvant sur le territoire d'un autre État partie ou en tout autre lieu placé sous la juridiction ou le contrôle de cet État à seule fin d'élucider et de résoudre toutes questions liées au non-respect éventuel des dispositions de la présente Convention, et de faire effectuer cette inspection sans retard en quelque lieu que ce soit par une équipe d'inspection désignée par le Directeur général et en conformité avec l'Annexe sur la vérification »Article 9, alinéa 8 de la CIAC.. Début mars 2017, Amnesty International réitérait sa demande d’ouverture d’une enquête internationale au Darfour.

A titre subsidiaire, il convient de rappeler que l’utilisation de gaz mortels par les organisations terroristes de l’État islamique (EI) dans le cadre du conflit syrien (gaz moutarde, chlore) et ailleurs a ravivé la crainte du terrorisme chimique éveillée il y a plus de vingt ans au Japon par la secte Aum Shinrikyō (attentats au gaz sarin de Matsumoto et de Tokyo de 1994 et 1995 qui firent vingt morts et près de six mille blessés). Le terrorisme dit de destruction massive est un phénomène installé au moins depuis le milieu des années 1990 que caractérise la volonté de cibler le plus grand nombre possible de victimes sans distinction de moyens.

Ces quelques illustrations d’emploi, y compris par un ou des États parties à la CIAC, sont préoccupantes à trois titres :

  • D’abord, elles suggèrent que l’arme chimique continue d’être perçue comme utile sur un théâtre d’opérations, que cette utilité soit strictement tactique ou qu’elle s’exprime comme instrument de terreur. Quatorze mille personnes environ auraient été exposées à des substances toxiques depuis 2012 et plusieurs centaines auraient été tuéesSource : France Diplomatie.. L’ampleur des victimes d’armes conventionnelles dans le conflit syrien rend naturellement marginal l’effet des armes chimiques sur les divers théâtres de ce conflit. Selon des sources hospitalières toujours présentes dans la Ghouta orientale par exemple, près de dix-neuf mille personnes, dont cinq mille enfants, sont mortes de 2013 à octobre 2017 alors que cinquante mille autres ont été blessées dans cette seule zoneVoir par exemple Madjid Zerrouky, « En Syrie, les faubourgs rebelles de Damas affamés », Le Monde, 26 octobre 2017.. En tout état de cause, l’arme chimique continue d’être utilisée dans une panoplie.
  • Ensuite, elles indiquent que l’utilisation de l’arme chimique n’a nullement été rendue tabou par le régime multilatéral d’interdiction en place. Or, la norme d’interdiction de l’arme chimique est à ce jour la plus complète, la plus universelle, la plus consensuelle parmi l’ensemble des instruments qui composent l’architecture multilatérale de sécurité bâtie au cours des cinquante dernières années. L’on peut se demander à ce titre si le manque de retenue dans l’utilisation de l’arme chimique dans le conflit syrien n’est pas, précisément, une forme de provocation visant la norme elle-même dont l’obligation de respect par la Syrie n’a pas résulté d’une décision souveraine en 2013.
  • Enfin, et ce faisant, elles remettent en cause l’autorité juridique, politique et morale de la norme d’interdiction sans que cette remise en cause ait été sérieusement suivie d’effet jusqu’à présent. C’est peut-être la préoccupation principale que soulève aujourd’hui l’emploi de l’arme chimique, y compris en Syrie : si rien n’est fait pour l’enrayer, la fragilisation de cet échafaudage patient et ambitieux remettra bientôt en cause par principe le reste de l’architecture multilatérale de sécurité élevée au cours de la seconde moitié du XXe siècle. Au passage, l’attribution du Prix Nobel de la Paix à l’OIAC en 2013 n’a nullement freiné cette dynamique d’érosion. Du reste, l’attribution du Prix Nobel de la Paix à des personnes morales ou physiques impliquées dans la réduction du volume de la violence dans les affaires internationales depuis plusieurs annéesLe président Obama en 2009 «pour ses efforts extraordinaires en faveur du renforcement de la diplomatie et de la coopération internationales entre les peuples », l’OIAC en 2013 « pour ses efforts extensifs en vue de l’élimination des armes chimiques (…) [et] pour contribuer à l’élimination des armes nucléaires », l’ICAN en 2017 « pour son travail en vue d’attirer l’attention sur les conséquences humanitaires catastrophiques de tout usage de l’arme nucléaire (…). » Voir toutes les déclarations annuelles d’attribution sur Nobelprize.org est, de manière préoccupante, en passe de devenir un marqueur de l’impuissance du droit international et des valeurs universelles qui le sous-tendent dans un monde où la conduite des relations interétatiques relèverait désormais uniquement des rapports de force les plus brutaux.

La réémergence prouvée, documentée, polymorphe de l’arme chimique dans les affaires internationales s’accompagne désormais de cette réalité inédite dans l’Histoire : sa prohibition est en train de remporter le défi de l’universalisation. Si ce paradoxe perdure, le régime mondial d’interdiction des armes chimiques perdra sa qualité d’instrument de sécurité pour devenir une pure réalité diplomatique continuant de progresser à l’ombre du monde réel. Ce serait un échec alarmant du droit international.

Dans la plupart des cas d’emploi répertoriés, la difficulté d’établissement de la preuve est le point faible du dispositif d’interdiction/vérification. Cette difficulté est exploitée par les États qui n’ont pas intérêt à ce que les responsabilités soient établies. C’est bien ce que fait la Russie dans le cas syrien depuis le veto mis par ce pays au prolongement du mandat du JIM.

Face à un tel état de fait, l’initiative française d’un partenariat international contre l’impunité d’utilisation d’armes chimiquesVoir Partenariat international contre l’impunité d’utilisation d’armes chimiques. présentée le 23 janvier dernier à Paris est une bonne chose : c’est une forme de réaction politique qui peut fédérer un nombre appréciable d’États. A ce jour, près de trente États et organisations internationales soutiennent l’initiativeSource : France Diplomatie.. Mécanisme souple de mise à l’index des personnes physiques et morales impliquées dans des programmes chimiques militaires, ce partenariat est un premier pas face à l’ampleur des dégâts en cours. Il devra être suivi d’un renforcement significatif du régime mondial d’interdiction des armes chimiques dans les années à venir. En attendant, quels que soient son degré d’intégration et le nombre d’États engagés, une réaction internationale à la hauteur de l’emploi des armes chimiques dans le conflit syrien est devenue impérieuse.

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